Xiaoming Xu, Medische Wetenschappen
‘I’ve learned that people will forget what you said, people will forget what you did, but people will never forget how you made them feel.’ (Maya Angelou)

STELLING

FOTO: DOUWE DE BOER

FOTO: ADRIENNE NORMAN

FOTO: ANP / ROBIN VAN LONKHUIJSEN

Pauline Westerman (1957) is sinds 2001 hoogleraar rechtsfilosofie aan de RUG, waar zij wijsbegeerte studeerde en in 1997 promoveerde in de rechtsgelerdheid. Ze publiceerde in 2018 haar boek Outsourcing the law. Momenteel richt ze haar onderzoek op het internationaal recht. Eind 2022 werkte ze mee aan het boek Conceptual (Re)Constructions of International Law.

Josine Teeuw (1953) werkte bij Rijkswaterstaat, de Rijksplanologische Dienst, het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) en de Onderzoeksraad voor Veiligheid. Deze zomer verscheen haar boek Ik wil er niets van weten. Hoe visie, kennis en tijd uit Den Haag verdwenen, de publieksversie van haar dissertatie waarop zij 5 juni jl. als buiten-promovendus aan de RUG promoveerde.

TEKST: JURGEN TIEKSTRA

Ze zijn beiden critici van de overheid. Oud-rijksambtenaar Josine Teeuw promoveerde deze zomer op een onderzoek naar het ad hoc-beleid van de overheid. Rechtsfilosoof Pauline Westerman schreef over de ‘wonderbaarlijke vermenigvuldiging’ van wet- en regelgeving.

In huize Teeuw klinkt bij tijd en wijle een gil op, tijdens het kijken op tv naar een actualiteiten-rubriek: ‘Wéér symptoom-bestrijding!’ Het is de frustratie die Josine Teeuw dan niet kan inhouden. Neem de verhoging van het minimum-loon tijdens de Algemene Beschouwingen, volgend op Prinsjesdag afgelopen september. ‘Of dat minimum-loon nou 12 of 16 of 18 euro moet zijn…’, verzucht Teeuw. ‘Dat is weer zo’n
ad-hoc-oplossing. Iemand als Ingrid Thijssen van werkgeversorganisaties VNO/NCW heeft hierover gezegd: “zo werkt het niet, je moet weten wat de oorzaken van de armoede zijn en die aanpakken”.’

Teeuw promoveerde op een onderzoek dat kortgeleden als publieksboek verscheen: Ik wil er niets van weten - Hoe visie, kennis en tijd uit Den Haag verdwenen. Zelf was ze sinds begin jaren tachtig in dienst van het rijk: bij Rijkswaterstaat, bij de Rijksplano-logische Dienst, bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) en tot slot bij de Onderzoeksraad voor Veiligheid.

Grabbeltonbeleid
Toen ze een aantal jaren geleden met pensioen ging, wilde Teeuw in kaart brengen wat haar sinds de jaren negentig zo dwars was gaan zitten: het ‘grabbeltonbeleid’ dat in haar ogen dominant was geworden in Den Haag. ‘Ik realiseerde me later dat mijn eerste twee banen een aanleiding zijn geweest: vanaf 1982 bij Rijkswaterstaat en daarna bij de Rijksplanologische Dienst. Als ambtenaren kregen we in die tijd veel ruimte, waarin we kritisch naar het beleid mochten en zelfs moésten kijken, waarin kennis belangrijk was en er genoeg tijd was, en beleid werd gemaakt voor de lange termijn. In mijn hoofd zat dat je zó beleid kunt maken. Maar aan het eind van de jaren negentig zag ik dat dit steeds minder het geval werd.’

Pieter Omtzigt
Ze wraakt de volgens haar te dwingende regeerakkoorden, waardoor de Tweede Kamer in de marge wordt gedrukt. Iets anders is de Algemene Bestuursdienst (ABD), die zorgt dat topambtenaren niet lang op één departement zitten. In haar boek spreekt Teeuw ook over ‘de kennisinhoudelijke leegloop’ op de ministeries.

Daarnaast bekritiseert ze het ‘kas-verplichtingenstelsel’, dat sterker dan het alternatieve ‘baten-lastenstelsel’ de blik dwingt naar de uitgaven nú in plaats van naar de kosten láter. Ook laakt ze het overheidsdenken dat gevat wordt in de term New Public Management (NPM). Daarin is ‘doelmatigheid’, oftewel efficiëntie, een kernwaarde. Volgens haar verslechtert dit denken de effectiviteit van beleid.

Veel wat Teeuw beschrijft, doet denken aan wat politicus Pieter Omtzigt beschrijft in zijn boek Een nieuw sociaal contract. ‘Zeker, ja’, reageert zij. ‘De grote lijnen herken ik wel.’

Wonderbaarlijke vermenigvuldiging van regeldruk
Rechtsfilosoof Pauline Westerman knikt instemmend, luisterend naar het relaas van Josine Teeuw. Maar zij observeert nog een andere systeemfout, waarvan het herstel voorlopig niet in zicht is. Een aantal jaren geleden schreef Westerman het boek Outsourcing the law, waarin zij beschrijft dat de ene overheidslaag de wet- en regelgeving uitbesteedt aan de andere. Dat proces begint bij de Europese Unie, en daalt trapsgewijs via de rijksoverheid af naar de provincie-besturen en tot slot naar de gemeente-raden.

Terwijl Josine Teeuw pleit voor een terugkeer van het langetermijndenken in de politiek en ambtenarij, denkt Pauline Westerman dat ook het lange-termijndenken geen oplossing kan bieden voor de uitbestedingsneiging die zij als filosoof alom waarneemt en die volgens haar leidt tot een ‘wonder-baarlijke vermenigvuldiging’ van regeldruk; à la de paar broden en vissen waarmee Jezus volgens het Bijbelverhaal een duizendkoppige menigte kon voeden.

Outsourcing van de wet
‘Laten we de gezondheidszorg als voorbeeld nemen’, vertelt Westerman. ‘Dan wordt als doel genoemd: er moet doelmatige en verantwoorde zorg geleverd worden. Dat is een abstracte omschrijving van het einddoel. Vervolgens wordt aan de ziekenhuizen, de brancheorganisaties, de verzekeraars gevraagd in te vullen hoe ze die doelmatige zorg willen bereiken. Zij moeten dat zelf verzinnen.

En daarmee is de overheid een heel probleem kwijt, want dan hoeven ze al die wetgevingsjuristen niet zelf aan het werk te zetten om regels op te stellen die aangeven hoe je die verantwoorde zorg realiseert. Dat noem ik outsourcing van de wet, omdat je de gang van zaken kunt vergelijken met dat je tegen een aannemer zegt: ik wil een schuurtje. Vervolgens laat je die man dat weer uitbesteden aan onderaannemers; de ene zorgt voor het dak, de tweede voor de fundering.

Liefst opdrachtgever
Zo is iedereen bezig de doelen te concretiseren en specificeren, om uit te vogelen wat de targets zijn en waar ze aan gehouden worden. Iedereen is bezig met regelstelling, en met verantwoorden van wat er is bereikt, en niet met het werk zelf.’

De kernrelatie die Westerman dan waarneemt, is die tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Waarbij volgens haar elke overheidslaag het liefst de opdrachtgéver is, die de doelen vaststelt en beoordeelt of aan de targets is voldaan. ‘Niemand wil eigenlijk op de positie terecht komen dat hij het echte werk moet doen.’

Klassieke regels
Een tegenwerping kan zijn dat het gezond is dat in de gezondheidzorg zelf wordt bedacht hoe doelmatige zorg kan worden behaald, in plaats van veraf in een overheidskantoor in Den Haag. ‘Op die manier is dit ook steeds verkocht’, reageert Westerman. ‘Maar het is niet zo dat een onderwijzer of verpleegster zelf nu mag vertellen hoe ze het doen. Er zijn tussenlagen van managers ontstaan die je dan met targets en verantwoordingsplichten opzadelen.’

En wat is een contrast met deze regelzucht en targetdwang? ‘Dat je regels stelt zoals de klassieke regels eruitzagen’, zegt Westerman. Zo’n klassieke regel verbiedt of gebiedt een concrete handeling, en bundelt meerdere doelen in één voorschrift.

Tachtig centimeter
‘Laten we als voorbeeld de oude regel noemen dat de afstand tussen ziekenhuisbedden tachtig centimeter moet zijn. Op het eerste gezicht is dat een vrij absurde, gedetailleerde regel. Maar je kunt zo’n regel opvatten als een compromis tussen verschillende doelen: tussen arbeidsomstandigheden van het personeel, privacy en welzijn van de patiënt, en kostenbeheersing.’

Zoals ze het nu ziet, is die cohesie tussen regels weg. Elk ambitieus beleidsdoel brengt nu zijn eigen voorschriften mee. ‘Dat geeft mensen het gevoel van benauwenis. Dat is niet omdat er te veel regels zijn, maar omdat ze niks met elkaar te maken lijken te hebben.’

Haastig Haags beleid
Dat er in de Tweede Kamer zoveel parlementaire enquêtes zijn, ziet Josine Teeuw als een teken van het haastige, niet zorgvuldig doordachte beleid dat in Den Haag wordt gemaakt. De Tweede Kamer onderzoekt in die enquêtes in feite zijn eigen tekortkomingen.

Het vreemde is dat het parlement zich in de ogen van Teeuw behoorlijk zelfkritisch gedraagt, maar dat er alsnog niks verandert. Haar promotieonderzoek heeft haar zelfs nog sceptischer gemaakt dan toen ze pas net met pensioen was bij de rijksoverheid.

‘De verrassing was dat het eigenlijk veel erger was dan ik gedacht had’, zegt ze. Zo onderzocht ze de ontwikkelingen in de thuiszorgsector. ‘Ik schrok er erg van wat er in de thuiszorg gebeurd is. In tien jaar zijn goed functionerende beleidsterreinen als het kruiswerk en de gezinszorg de nek omgedraaid, met steeds maar nieuwe doelmatigheids-maatregelen, en daarnaast het ministerie dat van alles zou regelen aan voorwaarden maar dat niet deed. Dus alles wat de doelmatigheid moest vergroten, verslechterde die.’

Strohalm: nieuwe bestuurscultuur
Ze vestigt haar verschraalde hoop op de roep om een nieuwe bestuurscultuur. ‘Maar mijn droom daarover is niet gespeend van scepsis. Herman Tjeenk Willink zegt al veertig jaar dat het anders moet. En zo waren er meer mensen in de jaren negentig. Ik grijp nu die strohalm van “een andere bestuurscultuur”, maar ik moet nog zien of de politiek dat wil. Het zou wel moeten, en dan écht.’